La seguridad hídrica no depende solamente de disponer de agua; depende también de disponer de instituciones capaces de gobernarla.
Esta Nota nació de la II Cumbre del Agua 2026 de la RAP El Gran Santander (Cúcuta, 15 y 16 de octubre), donde sirvió de soporte técnico a la ponencia de la ESAP. Analiza la gobernanza pública del agua en los 127 municipios de Norte de Santander y Santander desde tres ángulos: la naturaleza del agua como problema público, el marco normativo vigente y la evidencia municipal sobre capacidades y convergencia.
70 → 38 municipios con agua en riesgo medio o mayor (IRCA > 14), 2015 → 2024 | 59 → 30 municipios que reportan calidad del agua rural | 22 municipios con baja capacidad y agua en riesgo | 6% del Pacto por el Agua (COP 3,5 billones) va a gobernanza |
El agua no es un solo bien
El debate «agua como bien común frente a agua como mercancía» está mal planteado si se toma en bloque. En la cuenca el agua es un recurso de uso común; en la red, un servicio excluible prestado como monopolio natural; en el acueducto comunitario, un bien de club; en el páramo, un servicio ecosistémico con rasgos de bien público; y para beber, un derecho fundamental. Cada forma exige su escala de decisión y su arreglo institucional.
| Forma del agua | Escala de decisión | Lógica dominante |
|---|---|---|
| Cuenca y acuífero | Cuenca y subcuenca | Abajo hacia arriba, con autoridad ambiental |
| Red de acueducto | Municipio y área metropolitana | Arriba hacia abajo (regulación) |
| Acueducto comunitario | Vereda y asociación de usuarios | Abajo hacia arriba |
| Páramo y bosque | Región y Nación | Financiación pública |
| Mínimo vital | Nación con ejecución local | Garantía estatal |
Por eso la pregunta práctica no es «¿OCDE u Ostrom?», sino qué se decide en cada escala y cómo se conectan las escalas entre sí: una gobernanza policéntrica y anidada. La Política Nacional del Agua 2026-2050 avanza en esa dirección, pero deja abierto el nivel regional.
Entre el Consejo Nacional del Agua y la vereda falta el nivel donde viven las cuencas de la región: Santurbán, Almorzadero, Pamplonita, Zulia, Catatumbo, Lebrija. Ese nivel es regional y, en Norte de Santander, binacional.
La calidad del agua mejora, pero en dos velocidades
Entre 2015 y 2024 el IRCA municipal promedio del Gran Santander bajó de 17,6 a 11,6, y los municipios con agua en riesgo medio o mayor pasaron de 70 a 38. Pero la dispersión regional aumentó: la región no converge como un todo, porque sus dos departamentos van en direcciones distintas.
| Indicador | Norte de Santander | Santander | Gran Santander |
|---|---|---|---|
| IRCA promedio 2015 → 2024 | 23,9 → 6,0 | 14,7 → 14,2 | 17,6 → 11,6 |
| Dispersión (σ) | 10,6 → 6,8 (converge) | 13,0 → 16,7 (diverge) | 13,0 → 14,8 (diverge) |
| Pendiente β | −0,80 (R² 0,63) | −0,52 (R² 0,16) | −0,73 (R² 0,30) |
| Municipios con IRCA > 14 | 31 → 5 | 39 → 33 | 70 → 38 |
Norte de Santander converge en sentido σ y β. Santander muestra convergencia β sin convergencia σ: los municipios que tenían peor agua mejoraron, pero otros empeoraron, y persisten casos críticos como San Benito (93,9), Jordán (74,4) y Sucre (52,4). Todas las pendientes β son significativas (p < 0,001).
La brecha rural se volvió invisible
En 2015 se reportaba la calidad del agua rural en 59 de los 127 municipios; en 2024, en 30. El retroceso se concentra en Norte de Santander, que pasó de 36 de 40 municipios a 7. Como el IRCA total se calcula sobre las muestras efectivamente tomadas, cuando el campo deja de muestrearse el indicador agregado mejora por un efecto de composición.
Lo que no se mide no se gobierna. La mejora urbana de Norte de Santander es real (de 9,7 a 5,3), pero una parte de la caída del IRCA total refleja que el campo dejó de medirse, justo donde la cobertura formal de acueducto es de apenas 25%.
Capacidad y agua van juntas
Al cruzar la Medición de Desempeño Municipal de 2020 con el IRCA de 2024 aparece una asociación moderada pero estadísticamente significativa: a menor desempeño municipal, mayor riesgo en el agua (ρ de Spearman = −0,24; p = 0,007). En el cuartil de menor capacidad, el 41% de los municipios tiene agua en riesgo medio o mayor, frente al 19% en el tercer cuartil. Es asociación, no causalidad.
| Cuadrante | Municipios | Lectura de política |
|---|---|---|
| I. Baja capacidad y agua en riesgo | 22 (19 de Santander) | Focalizar recursos y asistencia técnica |
| II. Capacidad sin resultado hídrico | 16 | Revisar la gestión del prestador y la fuente |
| III. Baja capacidad, agua aceptable | 41 | Proteger lo logrado y vigilar el campo |
| IV. Capacidad con resultado | 48 | Referentes para el aprendizaje entre pares |
Los 22 municipios prioritarios son San Benito, Jordán, Sucre, El Guacamayo, Santa Helena del Opón, Aguada, El Peñón, Vetas, El Playón, Contratación, Capitanejo, Charta, Páramo, San Vicente de Chucurí, Zapatoca, Matanza, El Carmen de Chucurí, Molagavita y Tona, en Santander, y Pamplonita, Cucutilla y La Esperanza, en Norte de Santander.
Más riqueza no significa más convergencia
| Indicador (2025) | Norte de Santander | Santander |
|---|---|---|
| PIB por habitante (millones) | 17,6 | 49,6 |
| Pobreza multidimensional | 13,3% | 6,9% |
| Municipios con IRCA > 14 (2024) | 5 de 40 | 33 de 87 |
| Municipios en el cuadrante de prioridad | 3 | 19 |
Santander tiene casi tres veces el PIB por habitante de Norte de Santander y la mitad de su pobreza, pero concentra la mayoría de los municipios rezagados. La convergencia territorial es una construcción de política pública, no un resultado automático del crecimiento.
Un mismo choque, tres desenlaces
Bucaramanga, Floridablanca y Girón descartaron el racionamiento gracias a tres fuentes interconectadas, un embalse con unos cuatro meses de autonomía y más de $382.000 millones invertidos en 130 proyectos en diez años. En Cúcuta, Corponor declaró alerta naranja en Pamplonita y Zulia, con recortes de 50% en concesiones productivas y 30% en las de consumo humano; el área metropolitana carece de embalse de regulación. En trece municipios pequeños de Santander hubo racionamiento o carrotanques, y Capitanejo y Oiba declararon calamidad pública. El choque climático fue el mismo; el resultado lo explicó la capacidad institucional.
COP 3,5 billones, y la gobernanza es lo más pequeño
Con apenas 6% del monto, el componente de gobernanza es el más pequeño, cuando el caso del Acueducto Metropolitano de Cúcuta muestra que una falla de gobernanza puede inmovilizar inversiones mayores que todo ese componente. Un pacto es un instrumento de gobernanza solo si cambia los incentivos y las reglas de decisión: fuerza vinculante, recursos identificados por fuente y vigencia, responsables con nombre propio y metas de resultado, una secretaría técnica permanente en la RAP con observatorio regional, participación con incidencia y rendición de cuentas anual.
Seis decisiones, cada una con su indicador
| Recomendación | Responsables | Indicador |
|---|---|---|
| 1. Nodo regional del Sistema para la Gobernanza del Agua: el agua como hecho regional y un Comité Regional del Agua en la RAP, articulado al Consejo Nacional del Agua. | RAP, gobernaciones, MinAmbiente | Comité creado y articulado al CNA a 2028 |
| 2. Observatorio regional interoperable con datos abiertos y vigilancia rural obligatoria del IRCA. | RAP, CAR, secretarías de salud, universidades | IRCA rural reportado: de 30 a 127 municipios |
| 3. Focalización por convergencia de SGP, regalías y el Pacto en los 22 municipios prioritarios. | Gobernaciones, PDA, RAP, DNP | Municipios prioritarios con IRCA ≤ 14 |
| 4. Gestión comunitaria con respaldo estatal: unidad regional de asistencia a acueductos comunitarios. | RAP, gobernaciones, ESAP, SENA | Acueductos asistidos y con IRCA reportado |
| 5. Instrumentos económicos que vuelvan a la cuenca y uso efectivo del 1% del art. 111 de la Ley 99. | CAR, municipios, departamentos | % del recaudo reinvertido en la cuenca |
| 6. Mesa binacional de cuencas Pamplonita–Táchira–Zulia–Catatumbo y reactivación de la CONACHI. | Cancillería, MinAmbiente, Corponor, RAP | Mesa operando con información compartida |
No hay un solo modelo para gobernar el agua, porque el agua no es un solo bien. Hay que gobernarla en varias escalas a la vez, y la región es la que hoy falta. La seguridad hídrica se construye entre lluvias, no durante la sequía.
Datos: INS–SIVICAP (IRCA) y DNP–MDM en datos.gov.co, consulta de octubre de 2026; DANE, Pobreza multidimensional 2025; MinAmbiente, Política Nacional del Agua 2026-2050. IRCA según la Resolución 2115 de 2007. Los resultados describen asociaciones, no relaciones causales.
Cómo citar: Zambrano, M. de J. (2026). Gobernanza pública del agua en el Gran Santander: capacidades institucionales, políticas públicas y convergencia territorial para la seguridad hídrica. Notas de Desarrollo Territorial No. 1. ESAP, Territorial Norte de Santander – Arauca.
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